经济观察网 记者 田进 2024 年年底举行的中央经济工作会议提出，要适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金。近一个月，广东、北京等地也在 2025 年政府工作报告中提出 " 提高城乡居民基础养老金 "。
2011 年，城乡居民养老保险制度在全国实施后，未参加职工养老保险的城乡居民，也可以通过城乡居民养老保险制度获得一定养老金。与退休人员基本养老金相比，城乡居民基础养老金（下称 " 城乡居民养老金 "）覆盖了更多低收入的农村老年人群体。《人力资源和社会保障 2023 年度事业发展统计公报》显示，2023 年城乡居民养老金实际领取待遇人数 17268 万人，基金支出 4613 亿元。
城乡居民养老金主要包括 " 基础养老金 + 个人账户养老金 "。其中，中央政府负责确定全国基础养老金最低标准，地方政府则在此基础上，依据地方财力，提高基础养老金标准。
近年来，全国基础养老金最低标准均以定额调整的方式上涨，已从制度建立初期的每人每月 55 元提高至 123 元。其中 2021 年— 2024 年，中央财政补贴每人每月分别为 93 元、98 元、103 元、123 元，2024 年 20 元 / 月的涨幅已创制度实施以来的新高。
在 123 元的全国基础标准上，各省份均有相应的地方财政补贴，补贴后大部分省份每月的城乡居民养老金超过 200 元。其中，上海、北京分别为 1490 元和 971 元。
2025 年城乡居民养老金的具体涨幅一直是社会关切的重点。一方面，城乡居民养老金是大量农村老人的一项稳定收入，在减少老年人支出压力、调节收入分配等方面发挥重要作用。提高城乡居民养老金涨幅，也被视为 2025 年促消费的重要政策。另一方面，城乡居民养老金提升也要考量中央和地方财政的支出压力。
2024 年，一位负责城乡居民养老金方面的市级财政人士所在省份的城乡居民养老金标准由每人每月 170 元上涨至 190 元，除中央财政负责补贴的 123 元，其余部分需要省、市、县三级财政负担。
该人士表示：" 一方面，近两年，财政收入面临增长压力，而民生政策都在提标；另一方面，全市领取城乡居民养老金待遇的人数近 200 万。在中央政府制定的涨幅基础上，即使地方政府只给每人每月额外补贴 10 元，额外支出就达到 2.4 亿元。考虑到当地财政压力，每月能承受的额外补贴大约在 5 — 10 元。"
多位研究者认为，考虑城乡居民基础养老金基数较低，可以按照固定金额上涨，涨幅可以达到每月 100 — 200 元。而如果要达到这一涨幅，这一轮城乡居民养老金的上涨可能仍需要中央财政加力。
提高居民养老金
2018 年以来，消费需求不足问题持续发酵并得到越来越多的关注。2024 年，社会消费品零售总额仅同比增长 3.5%，低于全年 5% 的 GDP（国民生产总值）增速。
在消费增速起伏的过程中，居民收入差距被视为影响消费增长的一个重要因素。2024 年 10 月初，北京大学国家发展研究院教授卢锋曾对经济观察报表示，从国际比较数据观察，中国居民收入在国民收入总量中分配比例显著偏低，是制约居民消费的长期重要因素。与此同时，中国居民收入分配差距较大，基尼系数居高不下，同样不利于激活消费潜能。
为缩小收入差距，政策文件多次提及要 " 提低、扩中、调高 "（提高低收入人群收入增速、扩大中等收入群体规模、调节高收入人群的收入）。在这个过程中，促进居民养老金增长成为提高低收入人群收入的重要举措。
在政策的框架中，如何通过提升中低收入人群的收入来提振内需，是 2025 年的一项重要任务。
2024 年底，中央经济工作会议提出 " 实施提振消费专项行动，推动中低收入群体增收减负，提升消费能力、意愿和层级 "，紧随其后即提出 " 适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准 " 三条措施。
城乡居民养老金覆盖人群广泛，且相当比例为低收入人群，是 " 提低 " 的重要抓手。
人力资源和社会保障部（下称 " 人社部 "）数据显示，领取居民养老金的人数在持续增长，2023 年上涨得尤为明显。2019 年— 2022 年，实际领取待遇人数从约 1.6 亿上涨至约 1.65 亿，而 2023 年骤增至 1.73 亿。
而且城乡居民养老金更多地覆盖了低收入人群。2021 年 3 月，人力资源和社会保障部农村社会保险司司长刘从龙在接受新华社采访时提到，自 2017 年代缴政策实施以来，人社部共为困难人员代缴城乡居民基本养老保险费 1.19 亿人次共 129 亿元。截至目前，超过 1.6 亿人按月领取基本养老保险待遇，其中包括 3014 万贫困老人。
多地也提到提高城乡居民养老金在调节社会收入分配中的重要性。例如，2024 年 12 月 31 日，四川省人社厅等部门发布的《关于进一步做好城乡居民基本养老保险缴费工作的通知》提出，把四川省符合条件的城乡居民全部纳入养老保险体系，实现从制度全覆盖迈向法定人员全覆盖，充分发挥养老保险保障人民基本生活、调节社会收入分配、促进城乡经济社会协调发展、助力乡村振兴的重要作用，更好地保障城乡居民基本养老保险参保人员的老年基本生活。
如何增长？
2018 年 3 月份，人社部、财政部印发的《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》提出，建立城乡居民全国基础养老金最低标准的动态调整机制，而调整机制为 " 根据城乡居民收入增长、物价变动和职工基本养老保险等其他社会保障标准调整情况等相关因素 " 确定。
具体到省、市级层面，多省此前曾发文提出，鼓励各市州、县市区结合本地实际和财政承受能力情况，在国家和省最低标准基础上适当增加本地区基础养老金标准，所需资金由当地财政负担。
在这样的背景下，2024 年多地的城乡居民基础养老金最低标准普遍高于国家规定（每人每月 123 元）。其中，上海城乡居民基础养老金标准从每人每月 1400 元提高至 1490 元，增幅位居全国首位；北京由原每人每月 924 元提高至 961 元，广东、江苏、西藏等地也都在每人每月 210 元以上。
另一方面，部分经济欠发达地区依旧面临城乡居民养老金水平较低的局面。2024 年 11 月 5 日，全国人大常委会执法检查组发布的关于检查社会保险法实施情况的报告显示，2012 年至 2023 年，城乡居民月人均养老金（包括基础养老金 + 个人账户养老金）由 82 元提高到 214 元，而企业退休人员月人均养老金由 1686 元提高到 3162 元。
这一轮城乡居民月养老金应该涨多少？
瑞银亚洲经济研究主管、首席中国经济学家汪涛曾提出，通过计算发现，城乡居民养老金平均每月只有 200 多元，如果翻倍且由中央财政提供补贴，那么中央财政需要每年额外支出 4000 亿元左右，规模不是很大，但能惠及 1.7 亿领居民养老金的人和 5 亿多参保人群，政策事半功倍。既能在短期内稳定和提振居民的信心，也能在长期建立完善的社会保障体系。
钱从何来？
城乡居民养老金由 " 基础养老金 + 个人账户养老金 " 两部分构成。其中，基础养老金来自中央和地方各级财政的补贴，个人账户养老金来自参保人自己每年所交的养老保险费用。
近年来很多省份养老金的上涨主要依靠中央财政增加支出。2024 年城乡居民全国基础养老金涨幅为 20 元 / 月，由中央财政全额补助。而据经济观察报不完全统计，2024 年广东、江苏等五省的城乡居民基础养老金涨幅同样为 20 元 / 月，这意味着这五个省份在 2024 年并没有额外提高基础养老金标准，20 元 / 月的涨幅均来自中央财政补贴。相比之下，北京、上海的涨幅分别为 37 元 / 月、90 元 / 月。
在中央财政层面，2023 年末，中国城乡居民养老金待遇领取人数约 1.73 亿人，假设 2025 年全国城乡居民基础养老金涨幅达 200 元 / 月且均由中央财政提供补贴，那么中央财政补贴（仅限于城乡居民养老金发放时的补贴，不包含居民养老保险缴纳时的补贴）将需要额外支出约 4125 亿元，总支出将由约 2549 亿元上涨至约 6701 亿元。
此次的养老金上涨主力可能仍为中央财政。远东资信首席宏观研究员张林表示，按照国际经验，在社会保障的支出领域中，保障性的养老支出和医疗支出一般由中央财政来承担，而教育支出一般由地方财政来负担，再考虑到中国央地财税关系调整，是以中央加大公共支出为方向，如果 2025 年居民养老金要实现一定上涨，中央财政来负担较为合理。
从中央财政的资金来源来看，张林认为主要有两个来源：一是在中央财政预算的 " 四本账 " 中，社会保险基金预算可以从一般公共预算中调入资金，比如从预算稳定调节基金的结余中增调一部分补充一般公共预算收入，再从一般公共预算收入中调入社会保险基金，用以补贴养老支出。二是可以通过提高预算赤字的方式形成资金来源，比如 2025 年如果调升财政赤字率至 3.8%，这对应着 1 万亿元左右的新增资金，可以为新增养老金支出提供较好的支撑和保障。
张林说，有观点认为可通过发行特别国债来提升居民养老金涨幅。但是特别国债不计入赤字，本质含义是其需要对应有一定收益的项目，因此，像居民养老金这样的纯公共支出项目，不应该是特别国债的用途范围。
中诚信国际研究院执行院长袁海霞表示，过去几年，地方财政在土地财政承压以及债务约束等影响下，整体财政还是比较紧张。从实际情况来看，在当前微观主体信心需要提振、地方压力比较大的情况下，中央有必要站出来发力，但同时还可以结合各个地方实际情况，有条件的地方给予一定补贴。
地方养老金 " 差异化 "
进入 2025 年，广东、北京等地在 2025 年政府工作报告中提出 " 要提高城乡居民基础养老金 "，地方财政补贴居民养老金力度预计也将加强。
近几年，多地已不止一位省级或市级人大代表建议较大幅度上涨城乡居民基础养老金。
2022 年 4 月，针对湖南省十三届人大五次会议上提出的《关于提高农村基本养老金待遇的建议》，湖南省人社厅在答复中提到，调整全省城乡居民基础养老金标准事关重大，需统筹考虑湖南省实际及财力状况，如全省城乡居民基础养老金标准从每人每月 113 元提高到 300 元，按照 2021 年城乡居民养老保险领取待遇人数测算，湖南省财政年需增加支出 200 多亿元，短期内难以实现。
城乡居民养老金的另一个来源是各级地方政府财政补贴，不同地区按照不同比例，由省、市、县（区）三级分担城乡居民养老金的地方财政补贴。
比如，2022 年，江西提出将基础养老金最低标准由每人每月 115 元提升至 123 元。江西人社厅提及，提高标准所需资金由省、县（市、区）财政按照一般县 3:7、西部政策延伸县 4:6 的比例分担。提标后，中央财政补助 93 元，省财政补助一般县 15.1 元、西部政策延伸县 16.4 元，其余部分由县（市、区）财政负担。2017 年，湖北基础养老金最低标准提升至每人每月 80 元，湖北人社厅提及，提高标准所需资金由省与扶贫开发县、一般县分别按 6:4、5:5 比例承担。
因各地经济发展水平不一，地方政府能够提供的财政补贴也有所不同，这导致不同地区城乡居民养老金水平存在较大差别。例如北京、上海的城乡居民基础养老金远高于 123 元 / 月，北京 2024 年基础养老金为 961 元、上海为 1490 元，超出部分主要由北京、上海的财政部门负担。
某县一名财政人士表示，近几年地方政府层面的城乡居民基础养老金涨幅都较低，如果大幅度上涨，会带来很大的财政压力。城乡居民养老金属于 " 三保 " 资金，会先使用预算内资金来发放。如果在居民养老金较大涨幅的基础上，预算内资金不够用于支付 " 三保 " 资金，未来就只能通过挪用其他资金等办法来填补 " 三保 " 资金。
上述市级财政人士说，受限于地方财政支出压力，2025 年其所在城市很难大幅度提高城乡居民基础养老金涨幅。如果需要在 2025 年较大幅度涨城乡居民基础养老金，只能大幅度提高中央财政补助或者增加地方可支配财力。
在其看来，城乡居民养老金的作用是保基本并可持续。考虑到中国老龄化程度仍在逐步加深，未来数年领取城乡居民养老金的人数预计将进一步增加。为此，在衡量城乡居民基础养老金上涨时，需要精密计算、综合考量居民的需求以及中央、地方财政承担能力，不能涸泽而渔。
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