街镇机构改革：大镇小镇咋归类？山东济南这么算

近日，2024年第12期的《中国机构编制》杂志，刊文介绍了山东济南市委编办在差异化设置街镇工作机构方面的探索和实践。

街镇是推进基层治理体系和治理能力现代化的关键环节。济南市委编办分析称，各街镇人口面积差别较大，管理幅度、职责任务不尽相同，改革前街镇的主要职能基本相同，功能定位缺少细分，没有考虑人口规模、特色产业、地理位置、资源禀赋以及交通区位等差异。同时，部分行政机构与事业单位关联性的职责较多，行政职能与事业职能很难区分，部门街镇存在行政、事业机构职能任务交叉重叠现象，容易导致基层人员力量分散，难以形成工作合力。这就需要立足街镇特点，分类施策、精准定位，有针对性地配置街镇机构职能。

另外，改革前，部分街镇机构实行综合化设置、扁平化管理，虽减少管理层级，但街镇工作机构管理幅度增加了。特别是人口多、面积大、社区农村并存的城乡结合街镇，现有机构设置与实际管理脱节的问题比较突出，且街镇行政、事业机构与区县部门“一对多”“多对多”现象并存，若对工作职能边界不加以理顺，容易出现“都管都不管”的情况，不利于街镇正常运转和高效履职。

本次机构改革，山东省关于调整完善街镇机构设置和管理体制的总体部署是，聚焦基层党的建设、经济发展、民生服务、平安法治四大职能，综合设置4个内设机构加1个党政事务综合办公室，因地制宜设置承担应急安全、综合执法、便民服务、公共文化等职能的4个事业单位，即总体上构建“5办4中心”的街镇机构框架。

济南市委编办立足街镇现有的各项基本数据，通过针对性的指标选取和差异化的权重设置，探索构建具有可操作性的街镇量化赋分加权模型。

文章披露，在指标选取上，依据人口规模、经济发达程度、服务半径三项标准，对应常住人口、财政收入、街镇面积、村居数四个指标进行衡量，并相应赋予一定权重建立量化公式，即“常住人口×0.4+财政收入×0.2+面积×0.2+村居数×0.2”。同时，明确街镇差异化设置分布标准，要求设置9个工作机构的街镇占本区县所辖街镇总数的60%左右，设置8个和10个工作机构的街镇合计占本区县所辖街镇总数的30%左右，设置7个和11个工作机构的街镇主要是针对量化指标显著小（或大）的街镇，合计占本区县所辖街镇总数的10%左右，通过构建街镇量化赋分加权公式，让街镇工作总量具体化和数字化，有效解决街镇分类无标准、测不准的问题，让数据指标结果应用更合理、更真实。

文章还提到，济南市委编办依据街镇分类差异化明确街镇工作机构，一方面，根据城市街道、城乡结合街道、农村街镇三种类型，分别对应设置城市建设服务中心、城乡建设服务中心、村镇建设服务中心事业工作机构。另一方面，以区县为单位进行机构统筹调剂，街镇平均设置9 个工作机构，对面积小、人口少、村居少的街镇压缩机构数量，相应核减1~2个工作机构；将调剂出的机构用于满足人口规模大、经济发达程度高、服务半径大的街镇，保障这类街镇在设置 9 个工作机构的基础上再因地制宜设置1~2个工作机构，如设置重点项目服务中心、特色产业服务中心、三资管理服务中心等，确保街镇重点工作活有人干、事有人管。通过统筹调剂，突破“千镇一面”的同质化困局。

济南全市161个街镇改革后，设置7个工作机构的街镇4个，设置8个工作机构的街镇37个，设置9个工作机构的街镇81个，设置10个工作机构的街镇33个，设置11个工作机构的街镇6个。

澎湃新闻注意到，近年来，多地相继探索乡镇街道党政机构设置。

例如，2024年第13期的《杭州》杂志刊文介绍，杭州市现有乡镇街道191个，各乡镇街道的地理条件、区域面积、经济发展、人口规模等差异性较大，既有总人口30～50万的大型镇街，也有常住人口仅3000人左右的山区小乡。如何因地制宜合理调整优化基层管理体制机制、科学精准配置机构编制资源，直接关系到基层发展和治理能力水平的提升。

针对乡镇街道千差万别的情况，在杭州市级统筹指导下，各区县（市）根据常住人口、经济规模、村社数量、区域面积等指标，综合考虑地理区位、经济结构、社会特征等因素，将乡镇街道分为规模较大、中等、较小三类。按照“总量控制、差异配置”原则，建立杭州市域和县级乡镇街道机构总量池，在域内机构增减调剂平衡的前提下，明确规模较大的乡镇街道机构适当多设，规模较小的乡镇街道机构适当少设。改革后，全市平均每个乡镇街道机构实际设置数为8～9个，有效破解了机构设置过多造成人员力量分散的问题。

文章回顾道，2018年市县机构改革时，杭州市的乡镇街道同步进行了机构改革，乡镇与街道的机构也适度进行了差异化设置，但乡镇与街道差异化设置不明显。有群众反映“区域发展办公室等机构名称不够‘接地气’，办事‘找不到门’”；基层干部反映“不同的乡镇街道工作侧重点不同，有的偏重于基层治理和社区服务，有的偏重于经济发展和农业生产，应该允许因地制宜设置体现自身发展定位和特点的机构”。

针对基层实际诉求，在此次乡镇街道机构设置调整中，杭州市机构编制部门提出了“既相对规范统一又因地制宜调整优化”的机构设置思路，明确乡镇街道党政综合办公室、党建办公室、平安法治办公室、社会事务办公室、党群与便民服务中心等5个机构全市统一设置。同时，支持乡镇街道在机构限额内因地制宜设置特色机构。例如，淳安县作为省级特别生态功能区，23个乡镇均设置生态保护办公室；余杭区瓶窑镇位于世界遗产良渚古城遗址核心区，设置古城复兴和文化遗产保护办公室。

另据山西省朔州市政府官网2024年11月消息，根据常住人口、国土面积和工作任务量等因素，朔州市朔城区科学测算乡镇编制总数，合理划分为大、中、小三类，事业编制大乡镇30个，中等乡镇25个，小乡镇20个。调剂后事业编制南城街道70个、北城街道65个、北旺庄街道70个，较原来增加一倍，基层工作力量进一步加强。

此外，安徽省郎溪县综合考虑人口、面积、经济发展水平、财力保障状况等因素，将9个镇、3个街道划分为大镇、中镇两种类型，按规定设置机构限额，同时加大机构整合力度。另外聚焦乡镇（街道）主要职能，综合设置乡镇（街道）工作机构，各镇（街道）统设“四办一队一中心”，根据机构限额选设农业农村发展办公室、财政所等机构。