专家详解：为何对进口牛肉发起保障措施立案调查？

商务部27日发布公告，决定自2024年12月27日起对进口牛肉进行保障措施立案调查。为何要对进口牛肉发起保障措施立案调查？会对相关产业贸易活动产生影响吗？围绕外界关切，记者专访了中国政法大学国际法学院教授史晓丽。

首先，何为保障措施？

“保障措施的实施目的是缓解相关国内产业的暂时困难，帮助这些产业在保障措施实施期内进行结构调整，因此保障措施也被喻为‘安全阀’。”史晓丽说，此次发起保障措施调查是根据国内产业的请求发起的，这些产业正在因外国产品大量进口而面临较大困难，立案调查符合我国法律规定和世贸组织规则。

记者从商务部获悉，近期，中国畜牧业协会会同9个主产区协会，向调查机关提交保障措施调查申请，认为近年来中国牛肉进口数量急剧增长，对国内产业产生了重大不利影响。申请人提交的证据显示，中国牛肉进口量在2019年至2023年期间增长了65%，2024年上半年进口数量达到了2019年上半年的两倍以上。在进口产品冲击下，国内产业遭受严重损害。

中国畜牧业协会有关负责人当天对该公告回应称，2023年6月以来，进口牛肉连续18个月单月进口量超过20万吨，对国内养牛业冲击十分严重。在国内肉牛养殖行情已经十分低迷、大部分养殖场户处于亏损的情况下，大量进口牛肉的冲击无疑“雪上加霜”。“公告的发布，对国内肉牛产业来讲，起到了稳定预期的作用。”

史晓丽介绍，保障措施与反倾销、反补贴措施共同构成世贸组织规则允许实施的三大贸易救济措施。但是与反倾销和反补贴不同，保障措施还有自身特点：

针对进口激增和严重损害实施。如果特定产品的进口数量急剧增加，并且对国内相关产业正在造成严重损害或者严重损害威胁，进口国有权根据申请人的请求或者依职权主动发起保障措施调查。调查仅针对正在进口的特定产品实施，而不区分进口来源地。

“发起保障措施调查是世贸组织成员的常规做法，我国一向对发起保障措施调查和采取保障措施十分慎重。”史晓丽说。

她介绍，根据世贸组织发布的数据，从1995年1月1日世贸组织成立到2024年12月底，55个世贸组织成员都曾发起保障措施调查，总数量达到437起，覆盖了包括农产品和非农产品在内的十八个大类产品。2023年以来，全球发起保障措施调查的数量有所增加，2022年仅有4起，2023年增加到12起，2024年也已发起12起。2024年的发起方包括欧盟、美国、印尼等。

相较之下，我国自加入世贸组织到本次调查启动前，仅对外国产品发起2起保障措施调查。第一起是在2002年对部分进口钢铁产品发起保障措施调查，第二起是2016年对进口食糖发起保障措施调查，这两起调查都是根据国内产业申请发起。为严格执行世贸组织规则，我国发布了《中华人民共和国保障措施条例》《保障措施产业损害调查规定》等法律法规，详细规定了调查、保障措施、保障措施的期限等事项。对于涉及农产品的保障措施调查，商务部将会同农业农村部进行。

此次发起保障措施调查是否影响相关贸易活动？

“此次发起保障措施调查并不意味着一定采取保障措施，因此在调查期间仍然可以正常开展贸易活动。”史晓丽说，根据《中华人民共和国保障措施条例》和世贸组织规则有关规定，当调查得出肯定性结论并且采取措施符合公共利益时，才会采取保障措施。

她说，根据《中华人民共和国保障措施条例》和相关法律法规的规定，在调查发起后，利害关系方应特别注意以下事项：应尽快进行应诉登记，在立案调查公告发布之日起20天内，向商务部登记参加调查；可在立案调查公告发布之日起20天内，向商务部提交对被调查产品、申请人资格以及其他相关问题的意见；可申请举行听证会，商务部可采用调查问卷、实地核查、听证会或者其他方式进行调查；应按规定时间和方式返回调查问卷的答卷；应配合调查机关进行实地核查；应当如实反映情况和提供有关资料。