解读｜国常会：实行专项债投向领域“负面清单”管理，规范运作政府投资基金

国务院总理李强12月16日主持召开国务院常务会议，对贯彻落实中央经济工作会议决策部署作出安排。

实行专项债券投向领域“负面清单”管理

会议对优化完善地方政府专项债券管理机制作出部署，指出要实行地方政府专项债券投向领域“负面清单”管理，允许用于土地储备、支持收购存量商品房用作保障性住房，扩大用作项目资本金范围。要优化项目审核和管理机制，适度增加地方政府自主权和灵活性，提高债券发行使用效率。要强化专项债券全流程管理，完善资金监管机制和偿还机制。要做好明年专项债券发行使用，尽早形成实物工作量，为推动经济持续回升向好提供有力支撑。

上海交通大学安泰经济与管理学院、中国发展研究院副研究员钟辉勇认为，实行地方政府专项债券投向领域“负面清单”管理，明确哪些领域和行为是不可为的，有利于提高专项债券的使用效率、规范性和可持续性。通过明确列出“负面清单”，地方政府无法将专项债券资金用于不符合规定的项目，从源头上防范债务风险。同时，“负面清单”可以避免债券资金被用于低效益项目，从而减少不必要的财政负担，优化地方债务结构。

经济学者、工信部信息通信经济专家委员会委员盘和林表示，对专项债券投向领域实行“负面清单”管理，除了明确红线，防止专项债资金被滥用外，还在明确红线基础上，扩大专项债的使用范围，让专项债发挥更大的经济刺激效用。

近日召开的中央经济工作会议要求，增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。

粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒建议，要改革专项债制度，为提高专项债的支出进度并降低风险，有必要从“先定额度再找项目”变成“根据项目储备情况定额度”，避免有额度但支出不出去；同时分配上要向债务负担轻、产业基础好和人口流入地区倾斜。但从长期看，伴随优质项目逐步减少，专项债要回归本源、使用范围不能无限制扩大；没有项目收益的要通过国债和地方一般债解决，专项债的新增额度也有必要随之调整，从而提高一般债额度、适度控制专项债额度（不含每年新增8000亿用于化债的专项债）。

规范运作政府投资基金

此外，会议研究促进政府投资基金高质量发展政策举措，指出要构建科学高效的管理体系，突出政府引导和政策性定位，按照市场化、法治化、专业化原则规范运作政府投资基金，更好服务国家发展大局。要发展壮大长期资本、耐心资本，完善不同类型基金差异化管理机制，防止对社会资本产生挤出效应。要健全权责一致、激励约束相容的责任机制，营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围。

今年6月，国务院办公厅印发《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》，要求充分发挥国家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金、国家科技成果转化引导基金等作用，进一步做优做强，提高市场化运作效率，通过“母基金+参股+直投”方式支持战略性新兴产业和未来产业。优化政府出资的创业投资基金管理，改革完善基金考核、容错免责机制，健全绩效评价制度。系统研究解决政府出资的创业投资基金集中到期退出问题。

财政部副部长王东伟今年7月在国新办新闻发布会上表示，目前，中央层面通过大基金，比如国家集成电路产业投资基金、国家制造业转型升级基金等这些政府投资基金带动社会资本，有力支持国家重大战略实施。以国家中小企业发展基金为例，这个基金的规模是357亿元，累计投资了42个子基金，帮助已投项目新增股权融资超过4800亿元，投资种子期、初创期成长型中小企业1200多家，金额占比达到了70%以上。下一步，财政部将更好发挥政府投资基金的撬动作用，支持加快培育新产业、新模式、新动能。

如何规范高效使用政府投资基金，一直备受关注。钟辉勇认为，首先，一定要坚持市场化的原则，投资基金的项目选择可以面向全国性投资，不要仅限于本地投资。其次，取消一些不必要的限制，比如类似返投比例的要求等，在投资基金的管理方面，可以多引入专业化管理机构，提高基金的投资收益。最后，由于投资基金是股权投资，也要允许投资失败的可能性。

盘和林建议，规范高效使用政府投资基金，关键是明确资金产权关系，比如可以考虑和专业化的社会资本共同建立政府基金，明确产权归属，以市场化、专业化的方式开展投资，要减小政府对政府基金投资决策的干预。比如可以通过政府持股，私募经营的方式来进行投资运营，并设计好退出条件。