专家分析，为了稳经济，明年积极财政政策力度将会明显大于今年，其中，政府新增举债额度将超过10万亿元，有望在15万亿元左右。
复杂的内外形势下，担当稳增长重任的财政政策将更加积极、更加给力。
近日，中共中央政治局召开会议，分析研究2025年经济工作。会议定调明年实施更加积极的财政政策。
评价积极财政政策力度大，一个最为关键的指标是财政支出规模较上一年更大，同比增速也更高。但在经济下行压力较大、楼市土地市场较为低迷的背景下，财政增收压力较大，要支撑一定力度的财政支出，离不开政府举债。而中国政府还有较大举债空间，上述政治局会议提出加强超常规逆周期调节，明年政府加大举债规模成为不少专家共识。
多位专家对第一财经分析，为了稳经济，明年积极财政政策力度将会明显大于今年，其中，政府新增举债额度将超过10万亿元，有望在15万亿元左右。明年财政支出结构将进一步优化，财政政策重点从投资为主转向投资与消费并重，加大保障和改善民生力度，支持科技创新、楼市稳定等，助推经济运行在合理区间；同时，明年将进一步推动财税体制改革，增强地方自主财力，健全政府债务管理体系，推动经济高质量发展。
“超常规”不只是扩大赤字率
所谓积极的财政政策，也被称为扩张性财政政策，是指政府在经济增长乏力时，通过增加支出、减少税收、扩大赤字、发行政府债券、增加转移支付等手段，刺激总需求，促进经济复苏和增长的一种宏观调控政策。
自2008年国际金融危机之后，中国一直采取积极财政政策，每年力度不同。积极财政政策力度越大，相应财政支出规模就越高。而这一财政支出主要体现在“两本账”，即全国一般公共预算支出和政府性基金支出。
证券首席经济学家章俊告诉第一财经，从一般公共预算和政府性基金预算的收支原则来看，前者支出力度的确定性更强，后者采取的则是“以收定支”的预算管理方式。近年来，受到地方土地出让收入持续低于预算目标的影响，政府性基金预算收支完成度和支出力度基本均低于年初预算目标。从这一角度出发，明年“更加积极的财政政策”也需要更高的确定性，这就需要提升一般公共预算的支出力度。
财政部数据显示，2023年全国一般公共预算支出约27.5万亿元，完成预算的98%，增长5.4%。2024年前10个月全国一般公共预算支出约22.2万亿元，同比增长2.7%。而按照年初预算，2024年全年预计全国一般公共预算约28.6万亿元，同比增长4%。今年支出不及预期的一个重要原因，是税收增长不及预期。
“基于财政逆周期调节的需要，预计明年全国一般公共预算支出增速目标定在5%左右，相应明年狭义赤字率（全国一般公共预算赤字规模占经济总量比重）水平将提高至3.5%至4%左右。”章俊说，短期来看，税收和土地收入的降低有赖于增加政府债方式支撑，尤其是在典型的逆周期调节政策中，增税政策的落地难度较大，提升赤字率是财政政策中最为直接、有效的政策工具。
财政部部长蓝佛安在11月全国人大常委会发布会上公开表示，明年实施更加给力的财政政策，其中之一正是积极利用可提升的赤字空间。
在财长上述表态后，结合明年经济社会发展需要，不少专家预计赤字率将超过3%。在上述政治局会议相关表态后，专家认为，明年赤字率达到4%左右的可能性在增大。
东方金诚首席宏观分析师王青告诉第一财经，在更为积极的财政政策下，预计2025年全国一般公共预算支出会达到30万亿元左右，同比增长6%。财政政策逆周期调节“超常规”，可能首要体现在较大幅度上调赤字率，预计明年赤字率或从今年的3%上调至4%左右。
当然，最终财政支出、赤字率等关键数据，仍有待明年全国两会期间揭晓。但在中国仍有较大举债空间、内需不足和外部冲击加大之下，明年赤字率如何选择备受关注。
粤开证券首席经济学家罗志恒认为，赤字率指标相比其他财政工具有特殊的意义，公众主要根据该指标而非综合指标来判断财政政策积极程度，而赤字率为3%、3.5%还是4%，这从赤字绝对规模上来看相差不大，但释放的信号和稳定预期的意义却相差甚远。
他建议，考虑将赤字率提升至4%，这不仅更有利于稳定预期和信心、直接提振资本市场，而且赤字是靠发行普通国债等来弥补，相比于特别国债、专项债能更快形成支出，更直接缓解地方财政压力，扩大总需求。
专项债以及特别国债蓄力
不过，在中国当前的财政体制下，不能仅仅通过观察赤字规模来预判财政政策的积极程度。目前，中国赤字仅属于全国一般公共预算账本的概念，而归属于政府性基金账本的特别国债及地方政府专项债券并不归入赤字之中。
近三年受楼市低迷、土地市场低迷等影响，占政府性基金收入大头的土地出让收入大幅下滑，这也使得政府性基金收入出现明显下滑，为此，中国通过发行特别国债和增加专项债额度，来稳定政府性基金支出。
财政部数据显示，2023年全国政府性基金预算支出约10.1万亿元，同比下降8.4%。2024年前10个月全国政府性基金预算支出约7亿元，同比下降3.8%。在今年以来土地出让收入大幅下降近23%背景下，支出降幅持续缩窄，这得益于今年发行的1万亿元超长期特别国债和近4万亿元新增专项债券。
对于明年更加给力的财政政策，蓝佛安在上述发布会上表示，将扩大专项债券发行规模，拓宽投向领域，提高用作资本金的比例。并继续发行超长期特别国债，支持国家重大战略和重点领域安全能力建设。
此次政治局会议提出要稳定楼市。为了支持房地产稳定，专项债投向扩大至可支持回收闲置存量土地、新增土地储备，以及收购存量商品房用作保障性住房，再叠加此前明确的8000亿元化债额度，因此专家普遍预计明年地方新增专项债额度将超4万亿元，多位专家甚至预计规模在4.5万亿元左右。
“明年地方政府土地出让金收入可能还会延续负增长，这会拖累政府性基金支出。不过，明年除化债额度之外的新增专项债规模有望提高至4.5万亿~5万亿元，其中包括了用于收储的额度。这将充分抵消地方政府土地出让金收入下滑带来的影响，对政府性基金支出形成重要支撑。”王青说。
相比于专项债这一常规财政政策工具，特别国债这一非常规政策工具更受关注。
章俊认为，政府性基金预算中，相较于项目收益率持续降低、可投项目标的持续减少的地方专项债券，超长期特别国债未来应当发挥更加积极的作用。中央财政新增政府债务中，将通过提升特别国债发行规模，更多用于保障经济“稳增长”诉求。
他预测，明年超长期特别国债在今年1万亿元基础上可能提升至1.5万亿~2万亿元，支持方向也将在“两重”“两新”基础上拓展至教育、医疗、养老等社保和民生领域，将“惠民生”和“促消费”更好结合。而用于补充商业银行核心一级资本的特别国债预计发行规模也在1万亿元左右。
罗志恒建议，明年继续发行1万亿元超长期特别国债；发行3万亿元特别国债，其中1万亿元特别国债用于补充银行资本金、2万亿元特别国债用于成立“房地产稳定基金”，专项用于保交房、收储存量房、收购房企存量土地等工作，保障民生、缓解房企流动性压力。
根据上述接受采访的三位专家预测，如果将明年新增的2.8万亿元专门用于置换地方政府隐性债务额度考虑在内，政府举债额度在15万亿元左右。若不考虑这一化债额度，政府新增举债额度12万亿元至13万亿元。而新增举债额度应更多地由杠杆率较低的中央财政承担。
基建投资、居民消费并重
观察积极财政政策力度，除了支出规模外，支出结构调整同样重要，即钱花哪儿及如何提高花钱效益。
罗志恒认为，要优化财政支出结构，财政政策重点从投资为主转向投资与消费并重。投资和消费同等重要，关键是投资方向的问题。
“基建投资，要与人口流动、结构、提高潜在经济增长率等挂钩。未来的财政支出，要更多地从投资为主转向投资和消费并重的格局，要解决居民的后顾之忧，增加医疗、教育、养老等方面财政支出，解决农民工市民化的问题，进而提高居民的消费意愿。”罗志恒表示。
王青也认为，2025年基建投资还要保持较高增速，但财政支持政策重点要进一步向居民消费进行转移。他建议，明年必要时可直接向居民发放消费补贴，这对扩大内需能产生“立竿见影”的效果，而且能够增加居民对逆周期调节政策的“获得感”，缓解宏观数据和微观感受之间的“温差”。
章俊则表示，新型城镇化建设下，预计未来五年城市常住人口“市民化”每年所需新增投资规模将在1万亿元以上，这方面仍然有赖于财政资金的持续投入。在扩内需、促消费方面，今年推出的消费品以旧换新政策目前已经取得明显成效，明年消费补贴政策仍有延续的必要性和可行性，补贴范围可进一步拓展至更新需求较大、换新周期较短的消费电子、服务消费领域等。
对于明年是否有必要推出大规模减税降费新政，上述专家认为，基于财政可承受能力、政策效应等考虑，必要性不强，减税降费仍以结构性优化为主，重点支持科技创新等。
从中长期来看，推动经济企稳向好不能仅靠短期政策刺激，全面深化改革同样重要，这方面党的二十届三中全会已经做出全面部署，其中就包括进一步推动财税改革，健全预算制度，完善税收制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。财政部公开表示，深化论证具体改革方案，成熟一项、推出一项。
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