高培勇：史上最大规模化债方案该怎么与财税体制改革融合

　　来源：和讯网

　　12月7日，中国社会科学院学部委员高培勇表示，这一轮一揽子增量刺激性政策当中，最重要的，最吸引人注意的是史上最大规模的化债方案。但是这样一个化债方案该怎么和财税体制改革融合在一起，在改革与政策的互动当中加以实施，这是要深入思考的一个问题。

　　高培勇认为，化债也面临着一系列的问题。高培勇举例称，比如它的底线，只能用借新债还旧债的办法偿还本金，而不能去支付利息。这属于财政运行的重要规律。

　　再比如中央银行只能在公开市场上购买国债，而不能直接从财政部认购国债，这可以视为一条红线。在1994年的财税体制改革当中，有一项改革就是中央银行和财政之间关系的改革，就是从那天起彻底斩断了中央银行的货币发行和财政赤字之间的必然联系。

　　比如分税制财税管理体制的基础是分级财政管理，各过各的日子，谁家的孩子谁来抱。这是一个基本原则。所以，这次化债不是中央财政部代替地方政府化债，而是给地方政府增加专项债的限额。

　　再比如化债的同时也要辅之以央地财政关系的改革，否则如果仅仅是化债会不会出现历史上曾经出现的反复化债这样一种现象。

　　12月7日，由联办集团、和讯共同主办、财经中国会承办，主题为“寻找增长与治理并重的改革路径”的财经中国2024年会暨第二十二届财经风云榜在北京举行。高培勇在大会演讲中表达了上述观点。

　　高培勇指出，这些都在提醒我们，必须同时启动财税体制改革。在坚持使用化债的办法来为地方政府缓解财政困难，推动经济保持持续回升向好态势的同时，财政管理体制改革必须尽快到位。

　　“我们也知道，财政和其他方面的因素不大一样，特别是财税体制改革，它具有基础性的作用，具有支撑性的作用，也具有兜底性的作用。”在高培勇看来，长期性的问题、结构性的问题、体系性的问题要靠财政去解决，夯实高质量发展的体制机制基础要靠财政管理体制改革去落实。

　　就央地财政关系的改革而言，高培勇认为，至少需要回答两方面的问题：

　　一是方向何在？方向问题至关重要，财税体制改革最根本性的问题是把握好前行方向。就中央和地方的财政关系而言，财税体制改革的方向是健全分税制。二十届三中全会专门提出，要建立权责清晰，财力协调，区域均衡的中央和地方财政关系，这十二个字概括为一点就是奔着分税制财政管理体制而去。

　　二是为什么要坚持分税制财政管理体制？首先是因为1994年以来，财政管理体制至少在理论上一直是以分税制冠名的。其次是2015年实施的《中华人民共和国预算法》开宗明义地指出，国家实行中央和地方分税制。迄今为止，关于分税制最权威的解释是1993年12月由国务院颁发的《关于分税制财政管理体制若干问题的决定》。当前围绕分税制改革当中所面临的最突出问题，可以说是分税制还没有全面地落实到位。

　　高培勇强调，这里最关键的问题是，该如何理解分税制。分税制的焦点之一是“分什么”“怎么分”，必须指出分税制不是分税收，而是分税源，就和农村联产承包责任制的改革一样，它不是分粮食而是分土地。农村联产承包责任制改革的成功秘诀就是在于改分粮食、分货币为分土地。所以，分税制“分什么”是一个特别关键的问题。

　　在理论上，税收相关的问题可以区分为三点：税本、税源和税收。“现在分税制不是分税收，不是分财政收入的结果，而是要追溯到财政手术形成环节之前，或者分税源或者是分税本，这是一个焦点问题。”高培勇指出。

　　高培勇同时指出，分级财政管理和单级财政管理是有必要区分的。单级财政管理是把全国的财政作为一个统筹的整体来从事管理。分级财政管理是按照政府的级次来实行，一级政府一级财政一级预算。

　　提及转移支付，高培勇认为，转移支付显然不是越多越好，这里最重要的问题是要把握好转移支付究竟是干什么的，是本着实现什么样的目标而去的。从理论上讲，转移支付只有三个方面的功能：

　　一是区域平衡，不同的地区发展有差距，要通过中央财政调剂，加以实现区域平衡；二是完成中央政府交办的任务，中央政府交给地方政府干什么事，一定要带着钱下达，那是转移支付；三是实行奖惩，鼓励地方干什么事要通过转移支付来加以实现。

　　在高培勇看来，类似的问题还有很多。总的判断是，研究财税体制改革不仅要从现实的问题当中去寻求答案，而且要回归常识，从基础理论、基本理论上、规律层面上加以定性和定位。

　　“除此之外，要从历史发展进程当中去定义、去定性，而不要只看到今天要改什么，而忘记了今天是从昨天、前天、大前天延续而来，它有它的发展规律。”高培勇指出，在这个前提之下，做好当前财税体制改革各方面的谋划和推进工作非常重要。

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