抗日战争研究｜全面抗战初期福建征属优待机制的构建与调适

全面抗战爆发后，国民政府展开战争动员，大批青壮年应征入伍。征属家庭因失去主要劳动力，入不敷出，生计困窘的情况并不鲜见，影响前线军队士气和后方征兵动员工作。国民政府军事委员会紧急颁布征属优待法令，并通令各省根据地方情形制定细则，从速执行，以保障征属的基本生活需求，解除军人的后顾之忧。

福建与台湾隔海相望，扼东南海域要冲，日本为控制台湾海峡，截断中国南北的海上交通，派兵封锁福建海上运输通道，袭扰沿海县市，并攻占金门岛和厦门岛。在亟须补充兵员、布置防线的同时，国民政府又饬令福建派兵出省作战，故福建当局广泛征召青壮年入伍。随着征兵规模持续扩大，创建适合省情的优待机制、保障征属的基本生活，成为福建当局顺利完成战争动员、坚持全民抗战的关键。

1938年，福建省军管区司令部执行国民政府与福建省政府的政令，着手筹建征属优待机制。既往研究注重考察抗战时期国民政府与中共抗日根据地军属政策的渊源和流变。具体到福建省，有学者对该省征属优待的基本情况进行过粗线条的梳理。本文以福建征属政策的相关档案为中心，考察全面抗战初期福建征属优待机制的筹建与运行，探究其屡经调适却实效有限的制度根源，管窥国民政府抗战时期兵役动员和社会动员政策的得失，揭示战时体制面临的固有积弊与制度困境。

财政状况不佳的县市，多据省政府训令自筹征属优待基金。如上洋特种区区长罗仲若呈报福建省军管区司令部，拟定“召集各保长会议统筹基金一千元，由各保内摊派”。军管区司令部担心保长强制摊派，有扰民生，提出将“各保内摊派”改为“由地方劝募”。各优待委员会亦有建议将战时特殊收入用于征属优待基金。永定县呈文称，该县卫生院收取检验免缓役手续费，“免役者二角，缓役者五角”，经费充裕。而优待委员会“基金无着”，公产“荡然如洗”，故请军管区司令部允准将检验免缓役手续费用于征属优待。兵凶战危之际，国民政府以动员全民族抗战为旨归，应急制定的征属优待政策难免疏漏，加之各级行政主体拖延、推诿，导致执行效果不佳。

因应时需推广法令

1938年10月，国民政府军事委员会修订征属优待法令，增添处理征属债务、住房等问题的办法，以切实解决征属困难。10月22日，国民政府行政院将新颁布的《优待出征抗敌军人家属条例》抄送各省。28日，福建省军管区司令部转发该条例，令各县市执行。限于资金与人员均无保障，各优待委员会无法严格执行新颁条例。

1939年，福建兵役征额配赋较上年增加34100人，对兵役征召工作提出严峻挑战。是时，日本加强对福建沿海地区的封锁。陈仪认为，应令学校与抗战宣传组织深入各地开展动员，并促进农业增产，安抚后方民心。福建省政府的工作重心改为发展内地经济与坚持抗战并举，于是草拟《福建省优待出征抗敌军人家属施行细则》。该细则规定：优待委员会调查所需的出差旅膳费，从地方款项中酌拨；征属救济金与奖励金“就县地方款项下制定，呈请省政府核准补助”。然而，各县市战时财政收入锐减，可用于征属优待的款项寥寥。该细则中的其他内容则体现出要改变以钱粮救助为主的工作思路。如征属无力教养子女，可准予免费入学，或送至工厂学习技艺；有田地而无力耕种者，“由主管官署觅人代耕”；无田可耕者，“由主管官署酌拨官产荒地”。1939年2月8日，福建省政府通过《福建省优待出征抗敌军人家属施行细则》，规定由军管区司令部统筹、各县市优待委员会推广、保甲长实际执行，改良征属优待机制。

优待委员会是征属优待机制的枢纽，其运转效能备受时人关注。1939年6月12日，福建省抗敌会主席陈肇英呈文军管区司令部称，优待委员会未能切实办理优待，甚至还有县市尚未创设，致使“役政不易进行”。贫困征属苦求救济不得，遂诉诸军管区司令部。如长乐县林陈氏呈文称，其独子林兴茂应征后，生活愈加困苦，虽递交《应征士兵家庭救济请求书》，但县政府派员“携款四处救济”时，却未入其家门。

执行不力的各优待委员会，频受征属与各界诟病。福建省军管区司令部就此发文各县市，强调“兵员补充日有增多，对于优待工作，自应力求实施圆满”。军管区司令部调查发现，贫瘠县份因地方公款、公产有限，确难筹措征属优待基金。福建省政府则注意到，部分县市虽公款、公产数目繁多，却未用于充实优待基金。1939年6月14日，福建省政府决定成立非常时期地方公款公产整理委员会，统一管理各县市公款、公产，规范使用程序，充实优待基金。

虽然福建当局欲落实优待政策，彰显对军人与征属的尊重和关怀，但负责执行的优待委员会与各地保甲长，无心且无力掌握辖区内征属的基本情况，以致侵害征属权益的行为时有发生。1939年7月10日，闽侯县岳峰乡征属邓世祺呈文福建省军管区司令部，控告当地保长、联保主任等将其无故拘禁16天，勒索罚款20元，并殴打其儿媳。邓世祺指称，若不秉公办理，恐致“前线士兵思家心切，畏缩不前，未入伍者则多方规图，避服兵役”。此后，邓世祺同保征属魏林氏亦呈文控诉类似遭遇。军管区司令部安抚征属，敦促闽侯县政府彻查邓世祺案的来龙去脉。8月7日，闽侯县代县长蒋维世复函军管区司令部辩称，保长奉令征工破坏公路，邓世祺却“抗不出工，引起全保民工观望不前”，且邓世祺之子并非在该保应召，自无出征军人证明，此前亦未申请优待，故未被认定为征属。其后，县政府核实邓世祺确为征属，当即“饬该联保处依法酌予优待”。

征属群体涵盖社会各阶层，家庭资产与生活境况相去甚远。早在1938年11月16日，湖南省政府即向国民政府行政院请示，“家资富裕、人口繁荣”的征属，是否依据《优待出征抗敌军人家属条例》酌免其地方义务。行政院复文称，该条例“本属具有弹性”，各优待委员会可根据实情判定。若征属确系家境富裕，不应减免其应尽义务。因条例对征属贫富并无明确的判定标准，在实际执行中，福建省各优待委员会只能根据办事员和保甲长的调查判定。

部分家境富裕的征属声称无法负担临时捐款，逃避应承担的义务与捐税。如云霄县征属陈嘉禾呈文福建省军管区司令部，称其无力承担保甲费、房宅铺地税、漳厦区海防费以及本保海防费等税费。陈嘉禾质疑优待政策仅为空头承诺，请求军管区司令部敦促云霄县政府豁免其捐款。军管区司令部饬令云霄县予以说明，该县复函称，陈嘉禾是豫通银庄股东之一，家资丰厚，按例须缴纳临时捐税。各县市为应对战时需要，不时增征临时税费，自难允准家境富裕的征属豁免，但贫富界定标准不一，导致纠纷多发。

征属救济金筹集与管理的混乱，是优待政策难以落实的根源之一。福建省军管区司令部本以为其驻地沙县非极贫困县，且该县出征军人仅千余，办理优待事务应无困难。然而，沙县优待委员会自成立以来，对征属的调查“逾限多月，尚未办竣”，仅发出救济金500余元。经军管区司令部查核，沙县优待委员会呈报的办理情形、优待基金筹募计划以及救济金收支数目“多不真确”。1939年8月9日，军管区司令部饬令沙县整理公款、公产，设法增筹征属优待基金，并令优待委员会聘用专员负责收支账目。

关心兵役政策的有识之士持续检讨征属优待工作的得失。方秋苇的《评“优待出征抗敌军人家属条例”》指出，出征军人“沥血沙场”，而家属生活日趋窘迫，故征属优待政策需要加以改善。有参政员针对优待机制实效有限的问题，向国民参政会第四次大会提交《请政府从速救济抗敌军人家属以励兵役案》。国民政府内政部审查该案，肯定其中充实健全各地优待机构、调查各地优待事项、组织代耕队、训练征属妇女及分配工作等方案切实可行。1939年11月24日，国民政府内政部将该审查意见抄送福建省政府。福建省军管区司令部向各县市转发训令，敦促各优待委员会尽快落实各项方案，优化优待机制。福建省抗敌后援会制作特刊，向各界普及国民政府军政部颁发的《兵田义务公耕办法》，宣传征属若有乏力耕田者，可“报告该管甲长，按其实情，召集全甲民众，代为义务耕种”。

福建历来是粮食进口区，全面抗战以来，进口贸易不畅，粮价飞涨，带动物价持续高涨。至1939年底，社会经济环境的变化导致此前制定的征属救济金标准已是杯水车薪，加之福建省军管区司令部对征属优待事务监管不力，各优待委员会又无法筹集足够的征属优待基金，致使具体的优待内容与征属心理预期落差极大。

提振民气调整政策

随着中日战局僵持日久，国民政府竭力宣扬中国抗战的前景光明，并将征属优待机制作为战时体制改革的突破口之一。福建当局处此大势之下，基于各界反馈，着力改进征属优待机制。1939年通过的《福建省优待出征抗敌军人家属施行细则》规定，对贫困征属的救济期限不超过1年，贫困征属纷纷申请延长救济时限。1940年1月16日，建阳县政府向福建省军管区司令部咨询，救济期满的征属“仍系生活困难无法维持”，应当如何办理。军管区司令部复文说明，应赓续救济贫困征属。2月，福建省政府修改上述细则第7条，规定贫困征属的救济期限“至抗战终了为止”，以因应持久抗战的需要，提振士气。因此，各优待委员会亟须设法筹款，维持征属优待基金。

福建各地征属优待基金来源以各优待委员会募捐为主，缺额由县市政府筹款，或由省政府专项拨款补足。然而，自日本全面侵华以来，福建经济低迷，各级政府财政赤字飙升，唯有发行债券挹注。1938年，福建全省仅发放征属救济金15250.72元。随着福建兵役征额的增加，1939年征属户数增加12060户，接受救济的贫困征属增加11034人，地方财政难以承担。福建省政府为改善财政状况，设法扩张省营事业，并统制侨汇对冲入超，以勉力维持优待基金。

1940年，福建省登记的征属户数激增124845户。因无法足额发放救济金，福建省政府令各优待委员会在春节期间举办仪式，公开表彰征属。海澄县优待委员会利用侨乡优势，向华侨劝募筹得6000余元，为征属发放慰劳金和救济米粮。南靖县召集各界人士讨论“扩大宣慰事宜”，募得慰劳金562元。惠安县“地瘠民贫，冠于闽南各县，优待基金所存无多”，经县长“临时极力筹措，计得一万余元”，向贫困征属家庭每户发放国币10元、慰问信一封。

贫困征属多为农民，家庭主要劳动力应征后，只能勉强完成耕作，甚至不得不将土地出租。福建当局遵照国民政府内政部和军政部的指令，改善代耕方法，以便救济贫困征属。1940年1月17日，福建省军管区司令部颁布《福建省各县优待出征抗敌军人家属实施代耕办法》，征集免缓役与中签后未轮挂签的青壮年，为征属代耕。该办法规定，征属若无田，即租给公田，如无公田则由保甲长“照常例设法代向私人租佃”。征属因无力耕种，将田地租与他人者，可收回觅人代耕。每户代耕田不得少于4亩，不得多于10亩，由保甲长“督率代耕壮丁分期办理”，同时严禁“以摊工的名义索取代耕款”。施行代耕所需人力、物力颇巨，考验基层社会的组织能力。

国民政府军事委员会深谙地方的优待资源匮乏，有意借鉴西方兵役动员和社会救济的思路，培养征属谋生的基本技能，筹议根据地方的资源禀赋，开展职业训练，故令各省呈报相关情况与具体意见。福建省军管区司令部据此要求各优待委员会呈报地方情形并提出意见，但各县市因地理位置和资源的差异，对开展征属职业训练的态度不一。

福建沿海的企业与工厂内迁，带动迁入地的产业建设与经济发展，使之具备为征属提供职业训练的条件。缺乏工业基础的县市，临时建设无门，则建议另行他法救济征属。1940年4月23日，漳平县县长巫采英呈文称，该县“尚无工厂”，无法进行征属职业训练，建议将该地征属“统筹分配各县保送训练”。4月27日，漳浦县县长冯德呈文称，该县竹、龙须草、荔枝、龙眼等资源丰富，但未开发利用，可在各区中心学校附近设小工场，教授专门技艺。清流县县长李用宾称，该县征属优待基金仅数千元，拟待筹足经费后，为征属设置职业介绍所，为有一技之长的失业者介绍工作。清流山间多有荒地，“亟宜训练农业人才，增加土地生产”，故可设置“征人子女耕读班”。

随着征属优待成为战时常务，各县市灵活调整办事流程，提高执行效率。邵武县政府鉴于各区经常延迟领取征属救济金，导致征属“不能按月享受救济权利”，于1940年4月25日颁布《邵武县各区领发出征军人家属救济金违延惩罚办法》。该办法要求各区每月15日前派员到县政府领取救济金，分发至各保，并向县政府呈报征属领款的收据，逾期即罚款或给予行政处分。古田县因不明优待权益的征属甚多，一面派员赴各地慰问征属，进行实地调查，宣讲优待政策；一面告诫保甲长，严禁向征属摊派临时捐款。随着该县优待工作的落实，兵役“逃避之风因以稍减”。该县征兵王则耀潜逃回家，其母因已受政府优待两月，“亲送其子到府要求重庆惩处”。征属优待机制在福建当局和各优待委员会的努力下运转流畅，渐得征属的认可与支持。

优待机制运行的核心是征属优待金的征募与管理。福建省政府为规范优待金的征收、管理与使用，于1940年颁布《福建省非常时期征募出征抗敌军人家属优待金暂行办法》，规定各地可按固定比例，从田赋、普通营业税、所得税、烟酒税等税项中划拨资金，充实优待金。随该办法颁布的《福建省非常时期征募出征抗敌军人家属优待金暂行办法实施细则》拟定惩戒办法，保障优待金的管理，规定经办人员若有舞弊，“均以贪污论罪，办事不力者以玩忽役政论处”。省政府同时颁布的《福建省非常时期出征抗敌军人家属优待金收支办法》规定，优待基金收支由福建省军管区司令部编制岁入、岁出预算，防止浮收短冒。

央地各级行政机构着力调整优待政策，改进优待机制，部分保甲长和劣绅却因循旧习，侵害征属的权益。1940年7月30日，《闽南新报》报道龙溪县办事员沈天江在发放征属救济金时，每10元抽扣3角。征属不愿给付，沈即扣留救济金和优待证。同安籍士兵钟文经呈报称，自身并非殷富之家，家属却屡被保甲长“勒派捐款”。东山和诏安籍士兵，亦先后报告同类情况。福建省军管区司令部就此发布通令，强调征属“除负法定赋税外，得减免各项临时捐款”，并令各地严查损害征属权益的行为，“以安军心”。

1940年，福建沿海频遭日军轰炸，征属流离失所，纷纷迁徙避难。迁入地政府囿于地域观念，拒不予以优待，触发众怒。福建省军管区司令部通令各优待委员会详细调查流亡征属，按例施以优待与救济，并按月报告情况。是时，优待委员会执行优待政策的效果备受质疑。时人指出，优待委员会附设于地方政府之中，“大多有名无实，未臻健全”，对征属的调查、慰问、救济均无显著成绩。全国慰劳抗战将士委员会认为，国民政府颁布《优待出征抗敌军人家属条例》，而“社会方面尚未能尽力协助”，以致优待工作无法普惠征属群体。该委员会拟定优待公约，呼吁各界视征属优待为“应尽之义务”。

全面抗战爆发后，国民政府在地方设置诸多临时性委员会，应对战时事务，但各委员会并非都能有效运转，且弊端丛生。1940年，福建省连城县县长池彪呈文福建省政府，指出当地各临时委员会的弊端：1.各委员会职掌的事务实际皆在县政府各科室主管范围之内，单独成立委员会徒费人力、物力、财力；2.县政府借口有委员会专职负责特定工作，推诿监管责任；3.各委员会由地方士绅和机关人员临时抽调组成，素质参差不齐；4.委员会按时集会者稀少。故池彪主张将临时设置的各委员会经费直接用于扩充县政府的科室，以提升行政效率。福建省军管区司令部亦有同感，考虑整合优待机制。

1940年底，福建省军管区司令部召开征训会议，为革除征属优待机制的积弊，调整征属优待机构，将各地优待委员会一律裁撤，并将其原业务归县政府军事科主管，并在军事科地方兵役股增设一名办事员，专职办理优待事务。经过整合机构、精减人员，各县市执行优待的责任落实至县政府的专门科室，便于管理。福建征属优待机制随之由战时应急转为常态设置，福建省政府和军管区司令部修订优待法令、调整优待措施，以支持其运行。限于篇幅，该部分内容拟于另文探讨。

结语

全面抗战爆发后，正面战场的战线迅速拉长，亟须征召大批青壮年入伍，补充兵员的缺额。国民政府紧急出台《优待出征抗敌军人家属办法》，保障征属生活，助力兵役动员。福建官民地域意识浓厚，征兵出省作战的意愿低下，执行征属优待政策的动力不足。在中央的敦促下，福建省政府于1938年制定《福建省优待出征抗敌军人家属实施细则》，将征属优待的责任推诸保甲、宗族。随着厦门沦陷，福建既需构筑沿海防线御敌，又承担征兵出省作战的重任，扩大兵员征召势在必行，当局方才加强征属优待机制的建设。

应战时之需临时设立的优待委员会，依附于地方行政体系，自然受限于既有体系的效率。征属接连呈文福建省政府及福建省军管区司令部，控诉遭受的不公待遇。福建当局根据征属优待机制运行中产生的问题，持续进行调整改进，保障兵役工作顺利开展，优待机制渐得征属认可，为福建战时社会动员以及人力、物力的调配提供了制度保障。

然而，国统区的征属优待机制缺乏高效有力的行政体系支撑，虽几经调适，始终未能达成预期的动员效果与社会效益。前线士兵因家属境遇不佳思乡情绪加剧，后方征属对国民政府渐失信心，严重影响军队士气以及社会凝聚力。反观之，中国共产党将乡村社会成员纳入权力体系，通过动员式的治理，加强社会控制，实现对资源的高效配置，并落实征属优待政策，使军民士气高涨，越战越强。如山东抗日根据地充分发动各级政府机关与群众团体代表，对贫困征属予以物质救济，并创造以工代赈的机会。国共双方的实力在抗战过程中此消彼长，对战争局势和战后双方的走向产生深刻影响。

（本文首发于《抗日战争研究》2024年第4期，作者陈文希为中国人民大学清史研究所博士研究生。澎湃新闻经授权发布，原文注释从略。）