2025年，“两新”政策加力扩围，3月10日，国家发展改革委相关负责人透露，设施农业新纳入支持范围，正在加快更新改造。
设施农业的发展是农业现代化的重要标志，也是现代化农业发展的重要建设任务。《上海市现代设施农业专项规划（2024—2035年）》《上海市设施农业现代化提升行动方案（2024-2027年）》等文件提出了上海强化科技创新策源和高端示范引领，重点建设现代设施农业引领区，发展高科技、高品质、高附加值现代设施农业的目标和要求。
近年来，上海设施农业发展成效显著，但仍需解决一些问题和挑战。在“两新”政策的助力下，上海需强化设施农业关键核心技术创新供给、“开源”“节流”提升收益、优化土地保障路径、强化部门协同与政策支持，积极打造全国领先的现代设施农业引领区，有效积累农业产业发展新质生产力的“上海经验”，为全国的农业产业高质量发展贡献“上海方案”。
一、上海设施农业发展存在的问题
（一）产业链关键核心技术与装备对外依赖依然严重
上海坚持科技引领，十年间农业科技进步率达到80.13%，高端智能装备及自动化控制等设施装备技术的创新探索也一直走在全国前列。但是产业链上的育种育苗、作物生长控制、温室生产与农机装备供给等环节的关键性核心技术与装备依然存在较强的进口依赖。育种育苗环节，设施种植基地的高品质番茄、长季节栽培彩椒等种子严重依赖于荷兰、法国。作物生长环节，种苗的生长模型、监测土壤状况的传感器大部分采用荷兰、美国的产品。温室生产与农机装备供给方面，全套半封闭温室等高端引领性设备和技术以及管理模式均引自荷兰。
（二）成本高企与市场竞争力弱的双重挤压导致盈利空间有限
成本方面，能源成本偏高、融资难、用工贵、财税支持政策针对性不足等问题导致上海设施农业生产运维成本居高不下。上海现代化温室生产的加热模式以燃烧天然气为主。由于近来天然气价格猛涨、上海能源单价远高于甘肃、宁夏等农业大省、冬季低温弱光、夏季高温高湿的气候特点需要更多能源维持补光、制冷等环控需求。由于设施农业项目的产销、成本、市场等信息难以评估，针对现代农业设施建设的金融产品和服务不足，企业融资困难。
据调研反映，花卉种苗、工厂化食用菌、设施蔬菜等行业设施农业发展需要一批懂技术的较为年轻的专业工人。上海农业领域存在严重老龄化和劳动力不足等问题。一些企业不得不高价从四川省、贵州省以及东三省等地区雇佣合适的工人。企业普遍反映，在无政府投资补贴的情况下很难盈利。但是当前政府财政补贴主要支持设施农业基础性建设，对创新型项目的财政支持力度欠缺。一些关于设施农业的新技术和新品种的试错成本较高，企业不敢大规模投产。亟需政府给予一定财政补贴或税收优惠，降低其运营成本和风险。
收益方面，产品同质化、市场营销力度不足等问题导致地产产品缺乏市场竞争优势。以设施蔬菜和食用菌为例，采用现代设施装备的企业与传统农户生产的产品高度同质化，主要集中在小番茄、黄瓜、草莓、金针菇、真姬菇等少数几个品种，导致市场竞争比较激烈且无明显竞争优势。部分高端设施农业企业生产的高品质产品由于品牌宣传滞后，产品的市场认可度较低，缺乏市场竞争力。
（三）设施农业用地供需矛盾严重制约新建项目开展
为促进上海设施农业高质量发展，上海布局打造12个现代设施农业片区，并出台《关于加强农业现代化发展推进农业生产配套“点状供地”工作的实施意见》等文件，为设施农业项目提供了多元化配置土地资源要素的政策保障。但是设施农业用地仍存在总量不足、政策落地难等瓶颈问题。上海系统内备案设施农用地仅2.88万亩，且空间布局较为分散，难以满足设施农业的规模化发展。12个现代设施农业片区内永久基本农田占比较高，约占3.6万亩片区总面积的20.5%。“点状供地”工作由于缺乏具体的操作性实施办法，实际的用地审批工作面临无通道、难落地等问题，严重影响了各片区首发项目进度。
（四）存量设施农业提档升级的政策支持力度不足
近年来，上海设施农业生产总体规模不断提升，但是高端设施占比仍然较低。截至2022年底，上海市种植设施化总面积已达31.5万亩，但是连栋塑料温室面积约2.3万亩，其他（玻璃）温室面积约0.23万亩，占比分别仅为7.3%和0.7%。不少企业反映了现有设施农业项目亟待扩建、升级改造、发展新型业态等诉求，但是由于不在12个现代设施农业片区内，项目改造升级或扩建缺乏相应的政策支持。例如，有企业反映，既有项目由于土地“硬约束”被划为基本农田，难以在项目原址扩建或发展新业态，制约了存量设施农业的可持续发展。
二、对策建议
（一）强化关键性核心技术创新供给，培育上海设施农业科技创新集成优势
紧扣上海国际科创中心建设、长三角一体化等战略机遇，聚焦农业领域新质生产力，开展设施农业关键核心技术攻关和科创成果应用。
育种育苗环节，围绕生物育种，加大基因编辑、合成生物、分子标记等育种前沿技术和基础研究投入，加快具有突破性优势的新品种选育推广和种业新技术应用。加快现代设施集约化育苗（秧）中心项目建设，加快补齐商品化育苗（秧）短板，满足水稻、蔬菜设施化种植对高质量健康种苗的需求。
作物生长环节，推广高效移栽与采收、环境自动调控、水肥一体化智能控制和作物生长信息监测等技术装备，提升国产替代率。
温室生产环节，开展适合上海本土化温室的技术攻关研究。例如，对于引进的荷兰温室，在种植、运营、销售等环节开展联合技术攻关课题，解决适合上海本土温室的方式方法，尤其是通过攻关解决上海地区玻璃温室夏季高温生产的难题。
农机装备供给环节，围绕农机装备短板需求清单，研制智能农业装备专用元器件和柔性农业机器人等，提高设施农业机械化和智能化水平。
（二）“节流”“开源”双管齐下，稳步提升上海设施农业效益
成本方面，一是通过优化产业布局、构建能源的集成化管理、利用新技术新材料等方式，降低能源利用成本。借鉴荷兰现代农业产业园的布局经验，探索不同产业的跨界融合与技术互补，探索高能耗企业与现代农业产业相结合的布局方案，促进高耗能企业的余热利用，降低现代设施农业的能源利用成本。探索综合利用生物质能、光伏、地源热泵和水源热泵等新型清洁能源路径，围绕“双碳”目标，实现片区化集成化能源管理。通过研发新型覆盖材料和建筑结构模块化，以及主动蓄放热设备的应用，降低温室造价和运营成本，同时提高温室的能源利用效率。
二是构建多元高效的投资与融资渠道。以市场为导向，加强对现代设施农业发展的宏观调控，做好结构规划和调整工作，制定相关财政扶持政策，创造有利于现代设施农业产业体系生存与发展的资金保障体系。发挥政府引导和政策导向作用，吸引和鼓励社会资金投入到现代设施农业发展中来，构建多元的投资渠道。探索有效解决农业产业融资困难的途径举措，如参考荷兰经验，构建农民合作金融制度，设立担保基金，给予农户担保信贷支持，探索设置现代设施农业安全基金，针对上海特有灾害风险，提高农户抵抗灾害风险能力。
三是加强农业人才培养和引进。充分发挥政策吸引人才机制，以优惠政策吸引和引进农业科技人员，切实提高生活服务保障，如围绕现代设施农业建设，强化人才公寓、员工宿舍、公共交通等配套设施建设，优化农业企业“营商环境”，吸引更多人才为现代设施农业发展服务；发挥政府优势，组建专家组、攻关组，发挥市场化手段建立咨询服务公司，加快培养实操技术人员；加强农业职业教育培训（含农机和农技）和人才团队建设，提升农业从业者系统管理水平和农业机械化作业能力。
四是调整和优化财政补贴政策。有针对性地加大对现代设施农业相关企业的补贴力度，例如提高财政对都市现代农业项目（设施农业建设）的支持比例；在设施农业用工和房租方面给予一定政策优惠，加大企业“机器换人”财政补贴；鼓励和支持企业对绿色能源的改造和使用，加强对现代设施农业节能减排建设和科研项目的倾斜力度等。
收益方面，注重特色化、品牌化发展，提高设施农业附加值。根据各涉农区农业资源禀赋优势，因地制宜科学布局绿色蔬菜、食味稻米、特色瓜果、都市花卉、优质畜禽等适宜设施农业的优势产业，打造涵盖生产、加工、流通、科技、服务的特色化全产业链集群。通过多渠道的市场推广，如展会、媒体合作、电商平台等，扩大品牌的知名度和影响力。鼓励组建现代设施产业联盟，联合做大做强产业品牌，避免恶性竞争。
（三）优化土地保障路径，加速推动设施农业新建项目落地
以12个设施农业片区首发项目为抓手，加快研究制定永久基本农田等保护性空间的调整优化路径、暂借划补空间管理办法和设施农业用地管理办法，细化设施农业片区项目建设的操作路径和办事指南。抓紧推进国土空间规划工作，按需开展全域土地综合整治实施方案的编制工作，为现代设施农业项目用地腾挪空间。研究建立现代设施农业项目落地的“快速通道”，明确设施农用地办理手续，切实提高设施农业项目用地备案和审批效率。
（四）强化部门协同与政策支持，鼓励存量设施农业发展新业态
认真贯彻落实《全国现代设施农业建设规划(2023—2030年)》文件精神，并根据《上海市设施农业现代化提升行动方案（2024-2027年）》以及《上海市现代设施农业专项规划（2024-2035年）》，加快建立上海设施农业优势项目库制度，做好存量设施农业更新升级意愿摸底工作。研究出台和落实各种优惠政策，坚持以企业需求为导向，大力开展“一企一策”提档升级帮促工作，推动存量设施农业项目扩建与升级改造。强化农业与科技、经济、规资、生态、水务等多领域、多部门的沟通协作，鼓励企业创新生产模式，促进设施农业发展新业态。
（作者崔园园系上海发展战略研究所助理研究员）
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