“零基预算”是什么？政府花钱，为何要从“零”开始？

政府怎么花钱，今年有了新要求。

2025 年政府工作报告明确，要 " 开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新 "。有分析称，这意味着政府花钱要从 " 零 " 开始。

首次被写入政府工作报告的 " 零基预算 " 到底是什么？对政府的 " 钱袋子 " 有何影响？

编制预算以 " 零 " 为基点

所谓零基预算改革，并非意味着预算编制完全从 " 零 " 开始，指的是调整财政资金分配方式，在预算编制时不考虑以往预算安排基数，而是结合实际需求和财力状况，对各项支出逐项审核后，按照轻重缓急安排支出预算。

比如，改革前，某部门预算可能基于上年度 1 亿元的基数进行浮动。而零基预算则摒弃此惯例，仅根据实际需求编制，不受以往预算影响。

分析人士指出，零基预算可提升预算编制科学性、优化支出结构，提高财政资金使用效率，与绩效预算管理协同增效，打破固化格局的同时，还能确保资金高效利用，清理无效财政资金。

中央财经大学政府管理学院教授曹堂哲向中新社国是直通车表示，零基预算改革具有强烈的问题导向、目标导向和结果导向。主要目的是通过解决当前财政工作面临的一些突出问题，推动财政管理的系统化、精细化、标准化、法治化，从而提高财政科学管理水平，更好地服务于更加积极的财政政策。

中泰证券研究所政策团队首席分析师杨畅表示，零基预算意在打破传统预算基数，反向调整支出结构以实现优化，这有助于地方财政打破基数依赖，推动资金精准高效配置。

多地改革初见成效

虽然 " 零基预算 " 写入政府工作报告还是首次，但近年来中央和地方已在积极探索零基预算改革。

2021 年，国务院印发了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，提到要 " 积极运用零基预算理念 "。党的二十届三中全会《决定》也提出要 " 深化零基预算改革 "。

地方层面，2021 年广西便组织推进自治区本级零基预算改革；2022 年，安徽发文提出打破预算安排和资金分配的基数依赖；2024 年，河南郑州试点开展零基预算改革，从编制 2025 年部门预算起，以 " 零 " 为预算的基点，对两千万元以上的延续项目和 2025 年所有新增项目开展预算评审。

这些改革已初见成效。广西在前两轮零基预算审核过程中共盘活存量项目支出 181 亿元；2023 年，安徽省级 146 个预算项目数较上年减少 482 个；郑州此次试点预算评审压减资金初步统计达 30 亿元，审减率达到 39%。

今年，更多地方将改革提上日程。广东全省一盘棋推进零基预算改革，2025 年省级预算优化调整专项资金项目 112 个，腾出超过 100 亿元资金；山东提出将零基预算理念贯穿预算编制全过程，还大力推进绩效评价 " 末位淘汰制 " 等创新性改革举措；江苏提出推进成本预算绩效管理改革等。

深化零基预算改革如何发力？

零基预算是一场政府理财方式的深刻变革，通过这般 " 精打细算 "，政府的 " 钱袋子 " 将更加透明、高效，财政资金将更好地服务于经济社会发展，惠及民众。但在改革过程中，还需要解决科学性和可持续性等问题。

曹堂哲表示，深化零基预算改革，下一步可以在三个方面发力：

一是要有系统思维，在全方位上发力。在政府预算、财政支出政策、部门整体和项目层面建立各有侧重、又相互衔接的零基预算体系。

政府预算层面要建立重点领域和项目清单及限额，强化总额管控；财政支出政策层面要统筹存增量政策，存量政策要加强清理、整合和评价，增量政策需评估财政可承受力与绩效，完善财政支出政策全周期预算绩效管理；部门层面要强化项目分类保障，按照 " 政策 - 职能 - 任务 " 整合项目，优化支出结构并强化绩效管理；项目层面要健全成本定额等标准体系，完善项目库与全周期绩效管理。